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党建专栏Party building column

夯实百年大党治党治国的制度根基

发布时间：2021-10-12

夯实百年大党治党治国的制度根基

——解读《中国共产党党内法规体系》

中央办公厅法规局法规处

　　习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话，将“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”作为“新时代中国特色社会主义的伟大成就”的一个突出方面，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对新时代管党治党、执政治国内在规律的深邃思考和深刻把握，把我们党对坚持依规治党、加强党内法规制度建设的认识提升到了新高度。为推动深入学习贯彻习近平总书记“七一”重要讲话精神，帮助广大党员、干部深刻认识我们党百年来特别是党的十八大以来加强党内法规制度建设的历史性成就，进一步树牢尊规学规守规意识，中央办公厅法规局组织编写了《中国共产党党内法规体系》（以下简称《体系》），对党内法规体系的发展历程、加快建成、框架构成、守正创新作了全面系统阐释。

　　一、充分认识建党100周年时形成比较完善的党内法规体系的重大意义

　　在建党100周年时形成比较完善的党内法规体系，是我们党百年来接续奋斗取得的重大制度建设成就，是党的建设史特别是党内法规制度建设史上的重要里程碑。从党内法规体系发展的百年历程看，新民主主义革命时期党内法规制定的奠基初创、社会主义革命和建设时期党内法规制定的曲折发展、改革开放和社会主义现代化建设新时期党内法规制定的恢复前进，为完成党在各个历史时期的中心任务提供了有力制度保障，也为我们党形成比较完善的党内法规体系打下了坚实基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统揽“四个伟大”，从事关党长期执政和国家长治久安的战略高度坚持依规治党、加强党内法规制度建设，明确提出到建党100周年时形成比较完善的党内法规体系，并作出一系列重大决策部署，党内法规制定力度之大、出台数量之多、治理效能之好都前所未有，推动党内法规制度建设取得历史性成就、发生历史性变革、实现历史性跨越。我们党之所以能够如期实现形成比较完善的党内法规体系这一目标，根本在于习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指导，在于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导。总结党内法规体系建设的实践和经验，这是首要的、管总的一条。

　　我们党从建党之初只有50多名党员，到今天已经成为拥有9500多万名党员、领导着14亿多人口大国、具有重大全球影响力的世界第一大执政党。党的历史经验表明，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。这个“法度”，主要就是以党内法规为脊梁的党的制度。党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能，高度凝结党的理论创新和实践经验，是实施党的领导活动的主要遵循，是管党治党的主要依据。在建党100周年时形成比较完善的党内法规体系，进一步夯实了我们党管党治党、执政治国的制度根基，彰显了我们党作为世界上最大的政党具有的大党的气派、大党的智慧、大党的治理之道，向全世界昭示了我们党长期执政、充满活力不是偶然的，而是有可靠的制度作为保障和支撑的，这是中国共产党为什么能、马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好的一个重要表现，是我们坚定“四个自信”的一个重要依据。正如《体系》指出的，这一制度建设重大成果来之不易，是我们党100年来持续推进建章立制特别是党的十八大以来全面深化党的建设制度改革的结果；这一党的建设重要成就彪炳史册，标志着党内法规制度建设由此迈入高质量发展新阶段，全面从严治党、依规治党站在新的历史起点上；这一基础性制度支撑事关根本，为保证全党团结统一、行动一致，为党统揽“四个伟大”提供了坚强有力制度保障，对于党以史为鉴、开创未来，团结带领全国人民实现中华民族伟大复兴具有重要意义。

　　二、科学把握形成比较完善的党内法规体系的主要标志

　　党的十八大以来，党中央从全局和战略高度擘画党内法规制度建设蓝图，从顶层设计上确立党内法规体系建设的目标，明确相关标准和要求，确保党内法规体系建设锚定目标、按计划分阶段推进。一方面，在相关法规文件中作出部署要求。党中央2013年11月印发的中央党内法规制定工作第一个五年规划、2016年12月印发的关于加强党内法规制度建设的意见、2019年9月修订的党内法规制定条例，都对形成“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的党内法规体系作了部署。这些部署明确了党内法规体系的基本特征和标准，对于增强党内法规体系建设的科学性、系统性、实效性，具有重要作用。另一方面，结合实践要求加强理论研究。为贯彻落实党中央部署，2016年中央办公厅专门组织力量开展党内法规制度体系专题研究，研究报告在反复研究论证、广泛征求意见的基础上提出，形成党内法规制度体系应当从四个方面着力推进：一是涵盖党的领导和党的建设各个领域；二是基础主干法规制度齐全，配套法规制度完备；三是不同领域不同位阶不同类型不同形式党内法规制度各安其位、系统集成；四是党内法规制度同国家法律衔接协调。

　　经过长期努力特别是党的十八大以来的加速推进，一个比较完善的党内法规体系在建党100周年时如期形成。《体系》明确阐明我们党形成比较完善的党内法规体系有四个主要标志：一是覆盖党的领导和党的建设各方面的基础主干党内法规基本上应有尽有；二是各板块的党内法规比较齐全；三是各领域各层级的配套党内法规比较完备；四是党内法规体系内部总体上做到了内容科学、协调统一。总之，形成比较完善的党内法规体系，主要是看党内法规体系中各位阶各板块各领域各层级的党内法规已经比较齐全完备，同时符合协调一致、和谐统一的内在要求，能够解决我们党管党治党、执政治国全面实现有规可依、有章可循的问题。这从根本上抓住了坚持依规治党首先要解决好“有规可依”这一主要矛盾，符合党管党治党、执政治国的客观实际和实践要求，在各方面也具有广泛共识。

　　三、准确理解党内法规体系的框架构成

　　党内法规体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。截至2021年7月1日，全党共有党内法规3615部，其中，党章1部，党的组织法规153部，党的领导法规772部，党的自身建设法规1319部，党的监督保障法规1370部。科学理解把握党内法规体系，有必要从理论和实践上搞清楚这一体系构建的内在逻辑。

　　党章是党内法规体系的“基石”。党章之所以是党内法规体系的“基石”，是因为党章是立党治党管党的总章程，整个党内法规体系大厦都建于党章这个基石之上；党章是党的根本大法，统领着覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系；党章是最根本的党内法规，是党内法规体系中其他所有党内法规的源头；党章是代表党的最高意志的党内法规，在党内法规体系中位阶最高，具有最高效力和最高权威。

　　党内法规板块是党内法规体系的“基本框架”。党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块是党内法规有序整合为党内法规体系的桥梁，每个板块是相关领域所有党内法规的总和，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则，共同组成一个有机统一的整体。党内法规各个板块之下都有若干分支，每个分支是内容性质相同的相关党内法规的集合形态。例如，中央委员会工作条例、地方党委工作条例、党和国家机关基层党组织工作条例、国有企业基层党组织工作条例（试行）、高校基层党组织工作条例、农村基层党组织工作条例、党支部工作条例（试行）、党组工作条例、党的工作机关条例（试行）等党内法规，因为内容上的同质，就构成了党的组织法规板块之下党的组织体系方面的法规这一分支。

　　党内法规是党内法规体系的“基本单元”。党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。这些党内法规根据其规范的领域、内容、事项等，归属于相应党内法规板块及其分支。实际工作中有的同志对党内法规具体如何分类可能会存在一些困惑，因为具体到某一部党内法规，其制度规范往往会涉及多个制度板块，所以划分到哪个板块似乎都有一定道理。那么到底有没有一个相对客观、符合实际、可操作性比较强的划分标准呢？我们认为，判断某一部党内法规应当具体划分到哪个板块，要从整体上去把握，从它主要规范的领域、内容、事项去把握，从制定的主要目的和在整个党内法规体系中的主要功能作用去把握。例如，党纪处分条例中涉及党的纪律建设、党的纪律处分两类制度规范，前者属于党的自身建设法规板块的内容，后者属于党的监督保障法规板块的内容，但是整体观之，这部条例主要是用于规范党组织和党员违犯党纪应当受到的党纪责任追究，主要是发挥惩戒纠偏的监督保障作用，因此，将其划分到党的监督保障法规板块更加科学合理。

　　四、不断推进党内法规体系的守正创新

　　坚持依规治党、加强党内法规制度建设，是“中国之治”的一个独特治理密码。《体系》提出在新的历史起点上要做到“七个紧紧围绕”，即紧紧围绕贯彻党的指导思想、坚持党的全面领导、保持党同人民群众血肉联系、全面从严治党向纵深发展、服务党和国家工作大局、坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化、推进中国特色社会主义法治建设，不断完善党内法规体系。我们要以科学的态度和发展的眼光去把握坚持依规治党、加强党内法规制度建设的新要求，使党内法规体系始终与时俱进、不断丰富发展。

　　进一步把握好“魂”与“体”的关系。思想是制度之“魂”，制度是思想之“体”。党的指导思想是实现党长期执政、国家长治久安的科学理论指导和行动指南，党内法规制度的各项建设活动始终在党的指导思想指引下进行，同时也是党的指导思想对党和国家各项事业发展要求的制度化体现。进一步完善党内法规体系，必须深刻把握党的指导思想在党内法规制度建设中的灵魂作用，切实做到以“魂”铸“体”、“魂”“体”相依、“魂”强“体”健，确保党内法规体系完整准确全面贯彻党的指导思想提出的要求，并紧跟党的指导思想不断丰富和发展的步伐，从制度上保证党和国家全部工作始终在党的指导思想指引下沿着正确政治方向前进。

　　进一步把握好“上”与“下”的关系。我们党是按照民主集中制原则组织起来的马克思主义政党，这就决定了在推进党内法规制度建设上必然采取的是一种“自上而下推进”和“自下而上参与”相结合的模式，这也是百年来党内法规体系发展形成的一条重要经验。进一步完善党内法规体系，必须深刻把握和运用马克思主义政党的制度建设规律，更加注重用战略思维把全局、用历史思维观大势、用系统思维聚合力，把强有力的集中统一领导贯穿整个党内法规制度建设始终，同时更好发挥民主集中制的优势和作用，把党中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验结合起来，特别是注重回应基层党员群众的普遍关切，出实招、办实事，使党内法规制度建设更有活力、更富实效。

　　进一步把握好“质”与“量”的关系。历史地看，党内法规如果没有一定“量”的积累，就难以涵盖党的领导和党的建设各方面，无法对党组织工作活动和党员行为作出全面规范，也就谈不上形成党内法规体系。现在比较完善的党内法规体系已经形成，立规工作的主要矛盾就由解决“量”的问题转向解决“质”的问题，尽管今后仍然需要根据新的形势任务要求制定一些新的党内法规，包括填补一些基础主干党内法规的缺项，但是需要逐渐把工作重心放到提高党内法规制定质量、提升党内法规体系整体效应上来。进一步完善党内法规体系，必须深刻把握党内法规制度建设进入新的发展阶段的新特征新要求，积极应对立规工作面临的新课题新挑战，不断探索科学立规、民主立规的新途径新方法，推动党内法规制度建设实现高质量内涵式发展。

　　进一步把握好“制”与“治”的关系。形成党内法规体系和坚持依规治党是两个既有联系又有区别的概念。形成党内法规体系重点在“制”，主要是解决依规治党“有规可依”这一前提和基础；坚持依规治党要义在“治”，不仅要求实现“有规可依”，而且要求实现“有规必依”“执规必严”“违规必究”。2018年8月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上深刻指出：“有规可依的问题基本得到解决，下一步的重点是执规必严，使党内法规真正落地。”进一步完善党内法规体系，必须深刻把握坚持依规治党的重大意义、丰富内涵和实践要求，从立规规划的编制、立规草案的起草、立规程序的安排、立规效果的监督等不同环节加强和改进党内法规制度建设，推动依规治党政治优势更好转化为治理效能。

（来源：2021年第10期《党建》杂志）

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